一、基本情況
素有“天然溫室”之稱的云南省元謀縣，季節性缺水尤為突出，直接影響了社會和諧穩定和經濟可持續發展。云南省委、省政府積極適應水權制度改革，強力推進農田水利改革，破解元謀縣水利發展難題，助推高原特色農業現代化發展。2016年在元謀縣立項建設元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉項目，該項目被同時列為財政部第三批政府和社會合作示范項目。元謀縣委、縣政府緊緊圍繞“先建機制、后建工程”的總體要求，認真開展機制建設，組織工程實施，收到較好成效。
當時，元謀大型灌區項目區內水利設施主要存在以下問題：原水池和供水干管道因搭水灌片太多，經常出現爭水扯皮等問題；原供水干管分水口間距較長，支管、滴灌管不配套，無法滿足農田灌溉的供水要求；丙間大溝10天左右供一次水，供水間隔時間長，水池蓄水容積小，無法滿足項目區灌溉用水，需要新架設一條主管從丙間水庫引水至中屯水池，中途從主管分到大空項目區。
二、實施內容
（一）改革思路
元謀縣按照“先建機制，后建工程”的改革發展思路，以農業水價綜合改革為牽引，以大型灌區為載體，以體制機制創新為動力，以灌區建設、高原特色農業現代化為重點，在堅持農民主體地位的基礎上更大范圍、更深程度引入社會資本，基本形成與高原特色農業現代化和農村經濟跨越發展相適應的農田水利投入、建設、運營、管理機制，為元謀高原特色現代農業發展提供堅強的支撐和保障，促進改革向縱深拓展。
（二）機制建設情況
按照“先建機制、后建工程”的總體要求，元謀縣于2016年12月完成了六項機制的建立工作，并出臺了相關政策措施。一是初始水權分配機制，按每畝承包地353.9m3的用水量確權頒證到戶（圖1）；二是水價形成機制， 2017年12月29日召開了全縣水利工程供水價格調整聽證會，完成全縣水利工程供水價格調整，大型灌區執行分類水價，原水水價從0.08元/m3調整到經濟作物0.15元/ m3、糧食作物0.12元/m3；三是農業節水激勵和精準補貼機制，設置了節水獎勵和精準補貼基金池1000萬元，并納入縣級財政中長期財政預算，項目區采取超定額累進加價收取水費，對節水農戶的獎勵和水稻種植戶的精準補貼出臺了相關政策；四是引入社會資本參與建設和運行機制，項目公司運行良好，已召開董事會將SPV公司轉為運營公司，并對一期工程（1.53萬畝）項目區開始了試運行；五是群眾參與機制，通過組建元謀縣大型灌區用水專業合作社，認購籌資2725.96萬元入股項目公司，參與項目的建設、管理和運營，最低收益率4.95%；六是工程管護機制，按照“誰投資、誰所有”的原則明晰工程產權，建立三級管護機制。
圖1 發放水權證
（三）工程投資情況
2016年，元謀縣立項建設元謀大型灌區丙間片11.4萬畝高效節水灌溉項目，以PPP（公私合營模式）方式建設，以招商比選的方式確定合作企業為大禹節水公司。工程總投資30778.52萬元, 其中政府投資12012.56萬元，引入社會資本14695.96萬元，群眾自籌自建4070萬元。工程由取水工程、輸水工程、配水工程、田間工程等4部分組成，分四期建設完成。
三、主要經驗和做法
（一）加強組織領導，落實工作責任
成立了項目建設領導小組，負責項目的總體協調領導；成立了以縣級領導為指揮長的項目建設指揮部，負責項目推進過程中的協調服務工作，保障項目順利推進。制定下發《元謀大型灌區高效節水灌溉項目建設工作方案及宣傳培訓方案》，明確各部門的職責分工，對相關工作進行了安排和部署，縣委書記圍繞農田水利改革工作進行授課并作重要講話。
（二）加大宣傳力度，營造良好氛圍
通過在全縣范圍內開展培訓、發放宣傳冊、播放宣傳片等方式大力宣傳高效節水農業，為項目的順利推進和改革機制的推廣打下了堅實的基礎。全縣共召開宣傳培訓會147場次2.77萬人次，發放宣傳冊1.45萬冊，制作完成一部宣傳片在元謀電視臺滾動播出。
（三）健全工作制度，做好服務保障
一是為保證項目的順利實施，省、州確定了項目推進的督查指導機制，不定期對施工安全和工程質量進行督查指導。二是政企雙方建立了項目推進的周聯席會議制度，專題研究項目推進相關工作，協商解決項目推進過程中的困難和問題。三是實行工程推進周報告制度，指揮部按周向省、州、縣通報工程進展情況。
（四）總結改革經驗，強化示范引領
一是逐步加大宣傳推廣力度。計劃制作灌區文獻片和宣傳畫，正在組織縣級評審。二是打造高效節水灌溉精品展示區，新建運營管理中心，配套水權交易中心、灌溉試驗站、自動化灌溉系統、水肥一體化系統和農產品質量安全可追溯系統等。
四、實施效果及效益
（一）破解了社會資本“不敢進、不愿進”的難題
一是政府和群眾參與投資，減少企業投入成本。二是政府投資完全讓利，降低了企業的運營成本，群眾利益得到保證在降低企業運行成本的同時，確保了合作社群眾投資最低回報率為4.95%。三是建立政府與投資企業的風險共擔機制，在企業自負盈虧的基礎上，通過確定保底水量2900萬m3，保障了企業的合理收益。
（二）實施了農民用水合作社“三項權益”改革
一是把項目區初始水權分配到村、到農民用水合作社、到戶，并確權辦證。二是合作社的社員可以通過股份認購取得合作社股權，參與工程建設、管理和運營，并按最低4.95%獲得收益。三是參與水利工程產權制度改革，根據投入比例明晰工程產權。
（三）實現了農業的“節水增效”
通過高效節水灌溉項目的實施，取得了農業生產“四省、兩增、兩提高、兩促進”的成效，促進了農業產業轉型升級。（四?。阂皇∷盟繌脑嗥骄慨€600～800m3降到了180～240m3圖（2）；二省肥，每畝同比減少用肥25％～30％；三省時，原來農田灌溉需用2d左右的時間，現在群眾隨時可按農作物生長需求24h充值刷卡取水（圖3）；四省工，每畝同比減少用工30%。兩增：項目區增產率達26.6%，增收率達17.4%。兩提高：提高了供水保證率，灌溉保證率提高達75%以上，提高了群眾的節約用水意識；兩促進：促進農村經濟發展，促進農民增收致富。）
圖2 主管道節水
圖3 刷卡放水灌溉
五、意見和建議
（一）改革要結合地情實際
水價改革要根據從全縣氣候條件、水資源情況、作物產值等實際情況出發，科學合理制定符合本縣實際的水價。元謀縣干旱缺水，以高附加值的經濟作物種植為主，水價提高后用水成本也僅占種植成本3%左右，農戶就容易接受。
（二）改革要結合工程建設
水價改革必須把原來的“按畝配方”轉變為“精準計量”，以工程建設提高供水保證率和水資源利用率。元謀縣選擇了高效節水灌溉工程，實現了水源到田間用管道全封閉供水，用智能水表精準計量，供水保證率和水資源利用率均提高到90%以上。
（三）改革要結合機制建設
首先是解決“誰來建、誰來管”的問題，引入社會資本進行建設和運營就是一條比較好的路子，政府在特殊年份給予一定缺口補助，企業在運營過程中自負盈虧，保證了水利工程良性運行。其次要配套水價形成、水權分配和節獎超罰的相關制度，積極鼓勵節約用水。再次是群眾要參與到建設、管理和維護中來，協助運營公司做好項目的長期穩定運行。