一、項目背景
常熟市由于農村污水收集系統并未建立，村民生活污廢水直排河道，河道污染現象嚴重。常熟市農村生活污水排放量較少且排放點較分散，若采用集中式處理，管網鋪設成本高，運行成本也較高；由政府投入建設，由于農村生活污水治理涉及面廣，地域寬泛，容易造成投入不均，且投入建設完工后，還要再尋找相應的維護和管理服務機構，存在一定的脫節。解決好常熟市農村生活治理問題，不僅能改善常熟市水環境質量，而且能為農村生活污水治理提供新思路，并起到示范推廣作用。
二、構建合同節水商業模式
（一）合同節水商業模式
2015年，常熟市在全國首推農村分散式污水治理PPP項目。常熟市政府將常熟市的生活污水收集治理打包，以企業運作、PPP合作、政府購買服務的方式進行污水收集治理裝置的建設、運營。采用合同節水管理模式，引入社會資金和先進治理技術，政府財政購買服務，推進生活污水治理，提升水環境質量。
項目合同節水模式為節水效果保證型，主要內容為農戶、公建、公廁的污水管網改造、污水處理設施、尾水排放系統、遠程監控信息系統以及綠化圍欄等配套設施的建設與安裝，以及項目建設完成后的設備運營維護和更新工作等。企業與政府成立項目公司，由項目公司負責設施建設、運營，完工后特許經營期25年，特許經營期結束后項目公司無償將設施移交給當地政府。經營期內，項目的污水處理服務費單價為1980元/戶·年，常熟市水務局按季度考核支付。
（二）項目實踐舉措
常熟市農村分散式生活污水治理項目分為三期。
一期PPP項目：投資約1.7億元，2015年9月開工， 2017年3月完工，2017年4月1日進入商業運營期，由常熟中車水務有限公司負責建設、運營。建設范圍為常熟市虞山鎮、古里鎮、沙家浜鎮、碧溪新區、梅李鎮、海虞鎮、辛莊鎮、董浜鎮、支塘鎮、尚湖鎮、虞山尚湖旅游度假區，涉及547個村莊、13630戶，設備套數6209臺（其中1噸6083臺，2噸38臺，5噸37臺，10噸51臺），日處理規模6854t/d。
二期PPP項目：2017年4月開工， 2018年3月完工，2018年4月1日進入商業運營期。二期PPP項目分為兩個標段實施，第一標段投資約1.7億元，由常熟中車村鎮水務有限公司負責建設、運營，范圍為虞山鎮、海虞鎮、沙家浜鎮、尚湖鎮、辛莊鎮、古里鎮、董浜鎮、碧溪新區8個鎮，涉及383個村莊、8210戶，設備套數為3526套（其中1噸3395臺， 2噸72臺，5噸28臺，10噸31臺），日處理量為3989t/d。第二標段投資約1.65億元，由常熟首創農村污水處理有限公司負責建設、運營，建設范圍為董浜鎮、支塘鎮、碧溪新區、梅李鎮、古里鎮，涉及258個村莊、6706戶，設備套數為1721套（其中1噸1271臺，2噸145臺，3噸116臺，4噸63臺，6噸80臺，8噸10臺，9噸28臺，10噸5臺，20噸3臺），日處理規模為3083t/d。
三期PPP項目：2019年10月開工，目前還未完工，由常熟中車環保水務有限公司負責建設，范圍為常熟市下轄的十一個鎮（街道）：莫城街道、常福街道、董浜鎮、碧溪新區、古里鎮、海虞鎮、梅李鎮、沙家浜鎮、尚湖鎮、辛莊鎮、支塘鎮，涉及 449 個村莊、13587 戶，設計規模為4397.34t/d，見圖1—圖4。
圖1 遠程監控平臺
圖2 分散式污水治理鄉村俯瞰圖
圖3 1噸設備
圖4 10噸設備
（三）污水處理工藝
將農村出戶的廚房和衛生間的生活污水經污水管網收集到分散式污水處理設施——凈化槽，污水在凈化槽內經過生物接觸氧化處理工藝處理達標后就近排放到河道、湖泊、池塘、農田等處，實現水體的再循環和回用。
由于生活污水經處理后達標排放，可用于農田灌溉、園林綠化、工業，以及改善湖泊、池塘、沼澤地，增加了河水流量和魚類養殖用水等。因此，污水處理設施的處理量基本上就是節水量，一期、二期項目已投入運營污水處理設施的日處理能力為13926噸，日節水能力13926m3，全年可節水約508萬m3。2019年生活污水實際處理量60.81萬t，實際節水60.81萬t，減少化學需氧量（COD）排放129.83t，見圖5—圖7。
圖5 小型凈化槽
圖6 中型凈化槽
圖7 凈化槽產品結構及工藝流程圖
三、合同節水三方共贏
本項目采用合同節水管理模式，政府和社會主體建立了“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小，達到共贏目的。項目從“融資-設計-建設-運維”都是由項目公司負責組織實施，項目建設期1年，特許經營期25年，項目生命周期內，項目公司需保證設施正常運行和完好率，避免了項目建設、運維由兩家公司實施帶來的責任劃分不明確、互相推諉的情況發生，減少了項目管理壓力。
圖8 設施巡檢
為提升監管效能，2016年11月，常熟市在全國首推農村分散式污水處理設施第三方監管服務，制定設施現場檢查技術規程和評判標準（35項綜合評判法），采購農村分散式污水治理第三方監管服務，委托第三方機構進行設施狀態檢查和水質檢測，督促運維單位提高運行維護質量，保障設施的完好和正常運行。2018年總共檢測設施13378套次，抽檢水樣5266套，設施整體完好率為97.8%，正常運轉率為93.4%，2019年一共檢測設施23665套次，抽檢水樣4837套，設施整體完好率為97.3%，正常運轉率為96.8%，見圖8、圖9。項目投運以來，設施運行穩定，出水水質良好，取得了良好的社會效益和生態效益，加快了美麗鄉村建設的步伐，收獲了一系列榮譽，得到了多方認可，成為全國農村分散式處理項目的示范工程。
圖9 水質檢測
常熟農村分散式污水處理PPP（公司合營模式）項目是推進合同節水管理實施的成功案例，實現了政府、用戶和企業的三方共贏。
四、主要經驗和做法
1.構建“政府購買服務、企業一體化運作、委托第三方監管”工作機制，實現了用戶、節水服務企業、政府三方共贏。一是項目公司進行融資、設計、建設、運營，政府購買服務，第三方監管，政府進行考核，考核結果作為項目服務費支付依據，保障了分散式污水處理設施運行效果，改善了城鄉水環境。二是有利于促進污水治理技術的提高和推廣。合同節水管理模式要求企業系統集成污水治理技術、產品和工藝，水質效果達到后才能獲得收益，只有掌握先進污水治理技術、具備較高綜合實力的企業才有可能在競爭中取得成功，從而為大規模運用市場機制推動先進污水治理技術與產品發展提供了空間。三是緩解了政府部門的壓力。由于合同節水管理模式由企業提供全方位系統服務，為創造政府引導、市場主導、全民節水減排的良好環境提供了堅實基礎。
2.創新監管機制，通過政府購買服務，委托第三方機構為常熟市農村分散式污水治理提供技術支撐，監管并階段性評價運營單位及設施運行狀況，協助采購專業檢測單位，選定水質抽檢設施和檢測指標，倒逼節水服務企業加強運維管理，提高水質，促進運維監管雙提升。
3.常熟市水務局從項目運行的實際出發，合理設定考核指標，制定了《常熟市農村分散式污水處理設施運行管理考核辦法（試行）》，根據設施進出水水質檢測和第三方監管評價，每季度對設施運行管理單位進行考核，考核結果作為項目服務費的支付依據，進一步保障了分散式污水處理設施運行效果，切實改善了農村人居環境和周邊環境。